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Fiscalité au Mali : vers la fin de la dépendance à l’aide ?

Pour réduire sa dépendance à l’aide, le Mali prévoit de porter ses ressources fiscales à 20 % du PIB d’ici 2019. Mais sans redistribution des recettes vers les secteurs sociaux de base, cette politique risque d’accroître les inégalités dans le pays. Chaque année, lors des discussions budgétaires au Parlement, la légitimité du budget d’aide publique au développement fait débat.

« À quoi bon augmenter l’aide si celle-ci n’est pas efficace ? » Et pourtant, l’aide fonctionne ! Par exemple, grâce à l’aide, les décès liés au paludisme chez les enfants de moins de cinq ans ont reculé de 58 % en quinze ans et nous sommes sur le point d’éradiquer la polio[1]. Autre atout de taille : bien utilisée, l’aide est peut-être le meilleur remède contre elle-même.

En effet, lors de la conférence sur le financement des Objectifs du développement durable à Addis-Abeba en juillet 2015, la communauté internationale a pris conscience que l’aide au développement a un rôle majeur à jouer pour catalyser les ressources propres des pays en développement et leur permettre, à terme, de financer eux-mêmes les services essentiels comme la santé, l’éducation ou encore l’accès à l’eau et à l’assainissement.

À l’occasion de la réunion du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) de novembre 2016, la France a renouvelé sa détermination à appuyer les pays du Sud dans la mobilisation des ressources domestiques. Et pourtant, malgré les engagements politiques, les financements se font encore attendre.

En 2015, la France ne consacrait que 4,9 millions d’euros de fonds publics à la mobilisation des ressources nationales alors que des pays comme le Royaume-Uni en ont fait une priorité budgétaire avec plus de 51 millions d’euros[2].

Malgré cela, nombre de ces États en crise ou en sortie de crise, comme le Mali, ont décidé de faire de la mobilisation des ressources domestiques une priorité nationale pour financer leur développement économique et social. Plusieurs bailleurs de fonds soutiennent le pays dans cette démarche, dont la France. Un rapport conjoint d’Oxfam France et Oxfam au Mali publié en novembre 2017 s’intéresse au rôle de l’aide au développement française pour appuyer le Mali dans la mobilisation de ses ressources nationales. Si plusieurs initiatives et résultats semblent encourageants, des pistes d’amélioration méritent d’être explorées.

L’engagement de la France pour accroître les recettes fiscales au Mali

Le Mali est au cœur des priorités de la France en matière de politique étrangère depuis l’intervention militaire en 2013. Cinq jours après son élection en mai 2017, le président de la République, Emmanuel Macron, a choisi de se rendre au Mali pour son premier déplacement hors d’Europe et a annoncé 470 millions d’euros pour soutenir le développement du pays.

À l’occasion du conseil des ministres franco-allemands le 13 juillet dernier, Emmanuel Macron lançait officiellement l’Alliance pour le Sahel avec pour objectif la stabilisation et l’élimination de la pauvreté au Sahel et notamment au Mali. Alors que la pauvreté s’est accentuée au Mali depuis le début de la crise en 2012, le pays s’est fixé pour objectif de relever son seuil de recettes fiscales en pourcentage du PIB à 20 % d’ici 2019, contre 15,4 % en 2013 et 34 % en moyenne dans les pays de l’OCDE.

Pour l’aider à relever ce défi, les bailleurs de fonds dont la France se sont engagés à accompagner le pays dans la mise en œuvre de deux politiques fiscales prioritaires : la lutte contre la fraude fiscale et la lutte contre l’évasion fiscale.

L’expertise française mobilisée contre la fraude fiscale au Mali

L’aide publique au développement française s’efforce concrètement de renforcer les capacités techniques des administrations fiscales maliennes. L’un des enjeux identifiés : élargir l’assiette fiscale aux entreprises de taille moyenne qui profitent de l’économie informelle pour échapper délibérément à l’impôt.

En partenariat avec Expertise France, des experts techniques du ministère français des Finances forment des agents fiscaux maliens et développent des outils permettant de mieux recouper les fichiers des différents services fiscaux pour identifier les entreprises qui pratiquent la fraude aux douanes ou aux impôts. Tous les secteurs économiques sont concernés, y compris les banques et assurances, la téléphonie, l’agroalimentaire, le coton ou encore l’industrie minière. Si travailler à l’élargissement de l’assiette fiscale est effectivement un enjeu majeur pour accroître les ressources domestiques, ces projets de renforcement des capacités techniques des administrations fiscales et douanières devraient également avoir pour objectif de s’assurer que ces recettes soient collectées de manière juste et équitable.

La TVA est la principale source de recettes fiscales au Mali et représentait 31,5 % des recettes en 2013, tandis que l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur le revenu ne représentaient respectivement que 16 % et 15,3 % des recettes fiscales[3].

La communauté internationale doit promouvoir des politiques fiscales progressives, visant par exemple à réduire la dépendance de l’État malien sur la TVA et à augmenter l’impôt sur les sociétés ou l’impôt sur le revenu.

Alors que certains bailleurs tels que le Canada ont inscrit « l’équité fiscale » comme objectif prioritaire au Mali, l’étude d’Oxfam montre que cette dimension demeure absente des projets fiscaux menés par le ministère français des Affaires étrangères au Mali[4].

La lutte contre l’évasion fiscale, parent pauvre de l’aide française au Mali

Selon la coalition Publiez ce que vous payez, l’ensemble des exonérations fiscales dans le secteur de l’industrie extractive au Mali représentent un manque à gagner de plusieurs milliards de francs CFA par an pour le pays. Dans une évaluation des exonérations fiscales accordées aux entreprises opérant au Mali, l’Union européenne dénonce les exonérations de TVA « engagées en dehors de tout contrôle budgétaire par l’autorité administrative parfois même au mépris de la loi[5] ».

Ces exonérations représentent près de 11 % du budget du Mali et sont 3,5 fois supérieures au budget du pays en matière d’éducation. Si cette somme était investie par exemple dans la santé, elle permettrait à plus de 4 millions de Maliens d’accéder à des soins de santé primaires.

Certains bailleurs de fonds sont particulièrement engagés en faveur de la transparence et de la réduction des exonérations fiscales prévues par la loi malienne ou accordées par arrêté ministériel ou administratif. L’Union européenne, la Banque africaine de développement et le Fonds monétaire international ont ainsi décidé de conditionner la poursuite de leur appui technique et financier aux progrès réalisés par le Mali en matière de réduction des exonérations fiscales. Alors que l’expertise technique française est reconnue en matière de lutte contre la fraude fiscale, l’étude menée par Oxfam révèle qu’aucune initiative n’a été conduite à ce jour par la France en faveur de la réduction des exonérations fiscales au Mali[6].

Néanmoins, l’Agence française de développement a présenté à son conseil d’administration, fin janvier 2018, un projet de 10 millions d’euros en appui à la mobilisation des ressources domestiques.

Ce projet, étalé sur quatre ans, doit financer un certain nombre d’activités prévues dans le Plan de réforme de la gestion des finances publiques au Mali (PREM), parmi lesquelles la gestion adéquate des exonérations fiscales et douanières et l’évaluation annuelle des exonérations fiscales.

Mieux redistribuer les recettes fiscales pour combattre la pauvreté

Il ne suffit pas d’augmenter les ressources fiscales disponibles du Mali pour lutter efficacement contre la pauvreté, il faut s’assurer que ces ressources bénéficient réellement aux plus vulnérables. L’accentuation de la pression fiscale sans redistribution des ressources vers les secteurs sociaux de base risquerait même d’accroître les inégalités.

Ainsi, malgré l’augmentation progressive des recettes fiscales au Mali, seulement 5 % des ressources budgétaires étaient consacrées au secteur de la santé sur la période 2012-2014, alors que l’engagement d’Abuja fixe une cible de 15 %. Les conséquences sont dramatiques : alors que 59,2 % des communes n’ont pas de médecins, le taux de mortalité maternelle est élevé avec 368 décès pour 100 000 naissances et plus d’un quart des enfants sont atteints de malnutrition aiguë.

Les projets de mobilisation des ressources domestiques doivent s’efforcer de garantir une meilleure affectation de ces ressources vers les secteurs sociaux de base. Il est à ce titre essentiel de renforcer les capacités des ministères et des collectivités territoriales maliens à gérer les finances publiques de manière efficace et transparente. De 2014 à 2017, l’AFD a financé un projet de coopération décentralisée qui répond à ce besoin.

Il a permis d’appuyer les élus de la région de Mopti dans l’élaboration des programmes et des budgets annuels, de mettre en place et d’accompagner des syndicats intercommunaux pour veiller à la bonne gestion des équipements et services essentiels, et de former la société civile à interpeller les décideurs sur la bonne utilisation des fonds publics.

La redevabilité, clé d’une réforme fiscale réussie au Mali

Pour lutter contre la corruption, il est vital de promouvoir une véritable culture de la redevabilité. La France doit s’engager à renforcer les capacités des organismes de contrôles internes et externes maliens tels que les ONG, la Cour des comptes, les institutions judiciaires, le Réseau des parlementaires maliens contre la corruption ou encore les médias indépendants. Les organismes de contre-pouvoir ont un rôle indispensable à jouer pour garantir la bonne utilisation des ressources fiscales et leur affectation aux services sociaux de base.

C’est notamment grâce au Bureau du vérificateur général, financé par le projet canadien PAMORI II, que la lumière a pu être faite sur le détournement de fonds publics au profit de l’avion présidentiel en 2014. Par ailleurs, grâce à des projets soutenus par le gouvernement suisse, les organisations de la société civile se mobilisent à l’échelle locale pour aider les citoyens à mieux comprendre les budgets et demander des comptes à leurs élus locaux.

Ces organisations ont besoin de davantage de soutien de la France pour interpeller efficacement le gouvernement et le Parlement du Mali. C’est seulement en associant directement la société civile aux projets d’aide à la mobilisation des ressources nationales que la France pourra s’assurer que ces recettes fiscales participent réellement à réduire la pauvreté et les inégalités. Mettre fin à la dépendance de l’aide au Mali est possible, il suffit de s’en donner les moyens !

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